南都：城镇化改革呼唤政府转型

来源:南方都市报 2013-04-21 14:00 /

　　近日媒体报道，国家发改委已经初步酝酿了城镇化改革方案，正准备上报国务院批准。方案明确了未来城镇化发展的战略重点，并对统筹城镇化发展作出制度安排，内容包括改革土地管理制度、改革财税金融体制、完善人口管理制度等方面。

　　在具备全球视野的人眼里，中国的城镇化毫无疑问是未来世界进程中的一件大事，因为它不仅改变中国也会改变世界的面貌。但是在推进城镇化的路径选择上，近年来也存在着一些争议。从这个背景看媒体披露的城镇化改革方案，不妨认为这是对相关争议的一次回应或澄清。

　　细审这一方案，其意义在于首先回答了中国城镇化不是什么的问题。

　　方案中提出，“以建成区常住人口为标准，完善设市标准、创新设市模式，适度增加中小城市数量”，这无疑是在透露中国的城镇化不会过分依赖于各类大城市和城市群。依据世界各国城市化的经验，聚焦于各类大城市和城市群，仰仗大城市吸纳农业人口的能力，几乎是一个最为有效的办法。但由于中国农业人口过于庞大，中国显然应该走一条适合大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。这不仅对应着中国的国情，而且也有利于部分农业人口的就近转移，缩小交易成本。曾几何时，中国大城市的快速扩张对经济发展居功甚伟，但也带来了诸如“压榨中小城市”、“小城镇日益衰落”等弊端，现在既已明确了城镇化的道路选择，意味着中小城市和小城镇全面恢复生机的曙光初现。

　　又比如方案中在谈到城镇化的制度安排时指出，“要深化征地制度改革，逐步缩小征地范围；严格控制耕地资源保护，确保基本农田总量不减少、用途不改变，质量有提高；探索建立城镇落户农民工承包地、宅基地自愿有偿退出机制。”这显然是对“城镇化等于圈地卖房”等观点的一种否定。当下一些地方把“逼农民上楼”视为城镇化的不二法门，殊不知城镇化不等于土地的城镇化，农业人口向城镇集中谋求更美好的生活，理应是市场之手推动下的自然过程。任何时候都不能忘记，城镇化的核心是“市场化”，动力是“工业化”，如果丢掉这两点，仅注重于建设华丽的高楼和宽敞的马路，却没有相应工业实力的支撑，无法消化大量进城者，使其得不到充分而有效的就业，这是典型的“被城镇化”，很可能未蒙其利却先受其害。

　　尽管从概念的内涵和外延观察，中国正在探索的“城镇化”和世界其他国家业已跨越的“城市化”存在着一些差异，但就农业人口向市民转化这一点而言，两者又别无二致。因此，城市化也好，城镇化也罢，其对中国未来的挑战无非在于两个方面：对进城者来说，是如何尽快转化为市民的问题，对政府来说，则是面对越来越多的市民，如何提高公共服务水平的问题。

　　针对这两大问题，国家发改委拟定的方案中回答得甚为明快，那就是“改革”！举凡“进城农民工子女义务教育纳入财政保障”，“平等参保，全面实施社保‘一卡通’工程”，“实行全国统一的居住证制度，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇”，都是对进城农民市民化障碍的准确清除。鉴于城镇化是全国统筹，可能面临中央和地方的事权划分的困难，方案中还规定了公共成本由中央和省级政府、城市政府分担的机制，可以说进一步加大了方案的可操作性。解决了城镇化的公共成本，接下来，各级政府如何从把城镇化仅仅当作发展地产、拉动内需工具的误区中走出，专注于提升公共服务质量，实现城镇居住者的市民化，当为最优先的课题。

　　从乡村到城镇，对一个期待美好生活的人来说，这不仅是一个居住地的转移，而应该是一种生活方式的变化，代表着身心的更大愉悦。为了达到这一目标，需要一定的财力，需要消除一系列制度性壁垒，更呼唤着政府的转型。

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