闽南网10月10日讯 不久前，中国在开征社会抚养费11年以来，首次对其管理、使用的审计情况进行公布，使得饱受争议的社会抚养费终于掀开面纱一角。

　　9月18日，审计署发布审计报告显示，2009年至2012年5月间，重庆、甘肃等9省市45个县共计收取社会抚养费28.12亿元。其中，重庆5县最多，达9.25亿元，甘肃5县最少，为2745.81万元。

　　审计报告还显示，社会抚养费征收标准混乱，漏征、擅自挪用、截留款项等情况已是普遍现象。45个县向征收单位和计生部门违规拨付的社会抚养费，总金额约16亿元。

　　“此次对社会抚养费的审计是一次摸底。”一位接近决策层的人士告诉《财经》记者，“从审计结果来看，各种问题还是比较严重的。今后社会抚养费的监管将趋于严格，但不会收归中央，短时间内也不会取消。”

　　征收社会抚养费众所瞩目，其征收标准、收取办法、资金监管和使用，甚至其本身是否应该废止，一直引来各界的关注和争论。在计生政策调整呼声渐高，放开二胎的传言流布的背景下，对于社会抚养费的审计也引发更多联想。

一笔糊涂账

　　对于社会抚养费的全国总数，至今没有数据公布，国家卫生和计划生育委员会内部人士的估算为“几百亿元”。

　　社会抚养费的前身是上世纪80年代初期的“超生罚款”，1994年改称为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。在2002年开始实施的《人口与计划生育法》中，赋予“社会抚养费”以正式的法律地位，同时开始实施的《社会抚养费征收管理办法》(下称《征收管理办法》)，则对征收的标准、程序、管理作出更加具体的规定。

　　然而多年来，社会抚养费却是一笔糊涂账，因底数不清、标准混乱、用途不明等问题，屡屡遭到抨击。

　　2013年7月11日，浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生部门、财政厅(局)提出信息公开申请，要求公布2012年度社会抚养费收支及审计情况。

　　一个多月内，吴有水收到来自北京、上海等17个省级计生或财政部门公开的2012年度社会抚养费征收总额超过165亿元。其他14个省份或未予回复，或回复称不能公开。

　　随后，9月1日，也是《征收管理办法》实施11周年之时，京、鲁、粤、沪等地14名女律师“增援”吴有水，追问社会抚养费去向，并致信审计署询问是否属审计事项，同时向未公开的14个省份再次申请公开征收总额。

　　14名女律师之一的黄溢智告诉《财经》记者，审计署已对他们的申请给予答复，承认社会抚养费征收管理属于审计机关监督的事项，但审计署没有对全国社会抚养费组织过全面审计，不掌握各省市2012年度社会抚养费的全面情况。

　　截至9月25日，未公开的14个省份中，黑龙江省和青海省也予以了回复，其中，2012年黑龙江省社会抚养费收缴了4294万元，青海省则是350.48万元。

　　“加上这两个省，不影响大局，19个省市的总额仍是165亿元左右。”吴有水说，对未按照《政府信息公开条例》予以公开的其他省份将采取进一步措施，“可能会起诉，并会向县一级政府提出申请”。

　　对于社会抚养费的全国总数，至今没有数据公布。国家卫生和计划生育委员会(下称卫生计生委)内部人士的估算为“几百亿元”，与吴有水得到的数字可相印证。

一盘征管乱局

　　社会抚养费要纳入地方财政预算，一般来说，地方不敢公然返还给计生部门，但往往是交得多的单位可以向财政多申请一些经费，算是照顾。

　　卫生计生委内部人士告诉《财经》记者，在北京、上海这些大城市，社会抚养费的收取相当严格，“查也查不出什么问题，但是县乡一级，尤其到农村，就比较混乱”。

　　综合同一天公布的9份审计报告，可以看出一些共同的问题。

　　首先，计划外生育人口底数不清，少报、漏报问题严重。45县少报计划外生育人口2.11万人，漏报1.42万人。同时，很多地方的征收标准不统一，自由裁量权偏大。此外，还有部分征收单位擅自减免征收金额。

　　卫生计生委人士表示，基层的确存在自由裁量的情况，“县里计生委的头头，他的亲戚可能就可以少交点”。

　　跨省来看，此次接受审计的45个县中，重庆人均收取15520.13元，为最高，云南垫底，只有4314.38元，由此可见标准差异之大。如果比照此次未被列为审计对象的北京市，差距将更为悬殊，比如，海淀区的征收标准为每超生一人30万元。

　　按照《征收管理办法》的规定，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，并纳入地方财政预算管理，“任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分”。

　　但从审计结果看，截留、挪用社会抚养费的现象普遍。如重庆有6800余万元未按规定及时缴入国库。忠县财政局人为调整财政收入，将社会抚养费6797.87万元滞留到第二年才上缴国库。

　　挪用的方式，则是五花八门。云南金平县勐拉乡的一名计生干部，将资金违规存入个人账户并提现用于就医等支出，更普遍的则是部门用于接待费、提成奖等支出，甚至以不开收据的现金形式收付，建立“小金库”。

　　还有的地方违规下达征收任务。四川5个县均存在向乡镇下达社会抚养费征收任务的问题。为完成年度任务，蓬溪、岳池两县的48个征收单位从其他资金借款垫付或采用“空转”方式虚缴社会抚养费6371.95万元。

　　受审计的县普遍违反“杜绝按比例返还社会抚养费，以及作为标准拨付计生经费的现象”的规定。甘肃皋兰县和环县均明确规定，按社会抚养费征收任务数的80%和90%向县乡计生部门拨付计生经费，2009年至2012年5月，两县共拨付1982.69万元。

　　卫生计生委内部人士透露，根据收支两条线的原则，社会抚养费要纳入地方财政预算，一般来说，地方不敢公然返还给计生部门，“但往往是交得多的单位可以向财政多申请一些经费，算是照顾”。

它应何去何从

　　不论从审计结果还是从现实来看，社会抚养费在某种意义上成了“官员抚养费”。有学者由此建议，社会抚养费征收依据不足，用途不明，应当马上废止。

　　一份局部的审计报告就将社会抚养费的重重乱象暴露无遗，它应何去何从？

　　中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌认为，从抚养费本身来讲，该怎么收就怎么收，有法就要依，任何收费都应当规范。

　　而在清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰看来，核心的问题是，“社会抚养费征收的依据是什么”？

　　“官方对社会抚养费的根据是多生孩子就多占有公共资源，这个公共资源狭义上是衣食住行、教育、医疗等，从广义上说则包括水在内的自然资源。”王丰说，“但这站不住脚，广义层面，你不能说一个人多呼吸了空气就多占用了自然资源，至于水资源的使用都是要付费购买的。狭义地讲，现在跟计划经济时代不一样，衣食住行、找工作都要靠自己，所以也谈不上增加社会的负担。”

　　王丰表示，不论从审计结果还是从现实来看，社会抚养费收取和使用的过程都存在寻租腐败的空间，某种意义上成了“官员抚养费”。所以他认为，“社会抚养费征收依据不足，用途不明，应当马上废止。”

　　清华大学教授、全国政协委员王名曾在2011年全国“两会”上提交《关于停止征收“社会抚养费”的建议案》，对社会抚养费的制度缺陷做出剖析：名义上要补偿的是“社会抚养”和“社会负担”，实际上要惩罚的是当事人；形式上的标准是当地的人均收入，实质上却是“当事人的实际收入”；表面上是统一立法、统一管理，实际上却是各自为政、自由裁定。

　　此次审计结果也显示，45个县在2009年至2011年间人口出生率普遍降低，控制在14‰以下，达到并稳定在国际低生育水平。

　　按照人口学理论，生育率2.1才能达到世代更替水平，低于2.1和2.0以下被称为低生育率，1.5以下则是超低生育率。王丰等学者的测算表明，中国已处于超低生育率水平，计划生育政策亟待放开。

　　“审计社会抚养费与放开生育政策没有直接关系，但人口政策的调整对社会抚养费有冲击。”王丰说，“一旦放开二胎，作为维护一胎制度的社会抚养费也就自然消解，因为计划外的都变成计划内的了。”据《财经》