评论：城镇化不应行政“造城”

来源:经济参考报 2013-02-25 15:19 /

　　从2000年开始的“造城运动”，带来的是城镇土地利用效率的下降。数据统计，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万增长到2 .18万平方公里，增长78.3%；到2010年，达到4.05万平方公里，又增长85.5%。而另一方面，最近10年间城镇新增常住人口不足50%，且从2000年开始，中国城市建成区的使用效率开始下降。

　　这表现为，单位面积内G D P的增势明显减缓，且这10年间所扩张的面积中68.7%来自耕地，这是对农业和环境的极大破坏。当地行政部门在对城市进行规划时，多不顾及当地的生态环境，如中国665个城市中，有将近400个城市缺水，其中大约有200个城市严重缺水。

　　中国经济已步入减速发展阶段，这显然与工业化进程有关，数据表明，无论是日本、韩国还是中国台湾地区，当经济高增长阶段结束之后，下一阶段经济增速几乎减半。如果说2000年前中国的城镇化主要靠工业化来推进，2000年至今是工业化和地方政府“造城运动”双轮驱动的话，那么，今后中国的城镇化如果单纯靠造城，恐怕已难以持续下去了。

　　我们看到，2011年的全国土地出让收入达到3.15万亿的顶峰后，2012年回落到2.69万亿左右，但耕地补偿、拆迁成本等大幅上升，中央政府又在其中提取水利、教育等基金，故地方政府靠土地财政获得的可用于投资的资金也大幅减少。而且，随着房地产行业的繁荣阶段已过，地方政府手中可供出售的土地也减少了，而且开发商的购买意愿也在下降，所以，2013年乃至今后土地出让收入及与土地财政相关的收入都将继续下降。

　　而从地方政府负债情况看，估计2012年底其余额大致在13.07万亿，年均复合增长率为10.5%。增速达到两位数，且资金成本也很高，若按各地制定的巨额投资规划去融资，地方政府债务将快速增长，过不了几年，就会不堪重负。

　　应该做些反思。中国经济靠投资拉动，其中政府投资占很大比重。在政府支出(包括负债)结构中，用于教育、医疗卫生、贫困救济等社会保障方面的支出过少，而用于与民生无关的支出又过多，这其实是现有的行政体制所决定的。尽管政府转型的口号也早就提出，但转型同样迟缓。当然，这些年来已经在民生投入方面有了明显的增加，因为在财政支出结构中规定了支出比例。

　　但新的担忧是，如果新一轮城镇化又演变成行政规划下的造城运动，则所谓“农业转移人口市民化”或“公共服务均等化”的目标，又将遥遥无期了。一般来讲，城市的形成大致有三种模式，一是靠自然力量：交通便利、资源充裕的优越地理环境自然形成的人口密集区；二是靠市场力量：经济发达、产业集聚而形成的经济中心；三是靠行政力量：即依靠行政权力建立起来的区域。中国的问题是行政层级众多、权力过大、干预过强。即便中央的初衷是增加社会福利，缩小城乡差距，到了基层，往往被打着“授人以渔”的旗号，演变成与民无关的投资活动。

　　因此，把城镇化的任务交给市场和企业去做，是最好的选择，政府应该考虑的是如何减少冗员，节省行政费用、压缩不必要的投资项目，如何才能把福利、把钱直接送到低收入群体中，如何减少中间环节的层层盘剥。（李迅雷）

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