贸发组织：投资者国籍模糊挑战外资政策

来源:财新网 2016-06-22 10:27 / 海峡都市报电子版

　　各国的投资政策和双边、区域投资协定中，往往会根据企业国别区别对待。但是，随着国际投资所有权结构日益复杂、投资者国籍日益模糊，在执行和操作中这些政策效力大打折扣。

　　国别及国际投资中，最常见的区别对待政策包括对外资企业的准入限制以及最大持股权的限制；对外资企业经营活动的限制及业绩要求；投资鼓励措施以及投资者保护等。

　　根据联合国贸易和发展组织的统计，80%的国家至少在一个产业对外资有股权限制，其中发达国家为90%、发展中国家为76%。服务业特别是传媒、交通运输、通信、公共设施、金融以及商业服务业，对外资的股权限制相对更多。

　　但是，投资者的国籍越来越模糊。联合国贸易和发展组织投资和企业司司长、联合国《世界投资报告》主编詹晓宁表示，大型跨国企业更倾向采用复杂的股权控制结构，通过涉及多个实体的多层次的所有权结构网络控制其海外分支机构。“在复杂的所有权架构下，外资企业直接所有者与最终所有者国籍可能不同。”

　　贸发组织全球跨国企业海外分支机构数据库（涵盖450万家外资企业）显示，全球跨国企业超过40%的海外分支机构是由其母公司（最终所有人）通过复杂的跨境股权结构所持有，这些跨境股权链平均涉及3个国家或地区（司法管辖区）。

　　“跨国企业复杂的所有权结构对国别及国际投资政策和外资监管都提出了挑战。”詹晓宁称，在外国投资者“国籍”日益模糊的情况下，准入限制、最大持股权的限制、投资鼓励措施等基于企业所有权的政策执行难度加大、成本上升。同时，双边、区域投资协定非成员国的企业可通过各种股权安排同样享受投资和贸易市场准入的优惠待遇。

　　他举例称，在跨太平洋伙伴关系协定（TPP）中，约有三分之一区域内投资的最终所有者实际上来自于非成员国。

　　对此，联合国贸发组织建议，提高信息披露要求，加强对通过防范虚假公司或对滥用市场权力等间接控制本国企业的监管。重新评估基于所有权的国内及国际投资政策的作用及效果，在可行的情况下可考虑使用其他政策，如竞争、税收、产业发展政策等，代替对外资企业股权限制的政策。

　　同时，在国际投资协定中引入新的条款，如“利益拒绝条款”（denial of benefits）、“实质性商业活动条款”（substantial business activities）等，防止外国投资者利用壳公司或复杂的所有权结构滥用国际协定给予外国投资者的权利。加强国际协调，特别是在有关“实际控制”、构成实质性商业活动的标准等问题上形成共识，并在甄别投资者最终所有者等问题上加强合作。

　　“投资政策决策者需要在投资便利化及监管之间寻求适度的平衡。”詹晓宁提醒，加强企业信息披露程序及扩大跨国股权结构审批范围等措施，将提高投资者成本，增加本国监管机构的负担。这些措施应仅局限于确有必要的有关行业，且需将披露要求设定在恰当的水平。（记者于海荣）